Odszkodowanie od Skarbu Państwa – kiedy można domagać się rekompensaty za błędy urzędów i sądów?

Decyzje i działania organów państwowych oraz samorządowych bardzo często wpływają bezpośrednio na sytuację majątkową obywateli i przedsiębiorców. Czasami są to decyzje prawidłowe, ale zdarza się, że rozstrzygnięcia lub działania są niezgodne z prawem i powodują realną szkodę. W takich przypadkach pojawia się pytanie, czy można skutecznie dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Odpowiedź jest co do zasady twierdząca. Można uzyskać odszkodowanie, ale wymaga to spełnienia określonych przesłanek oraz odpowiedniego przygotowania sprawy, w tym udowodnienia szkody i związku przyczynowego.

Podstawy prawne odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa

Konstytucyjna gwarancja odszkodowania

Punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każda osoba ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przepis ten wprowadza zasadę ogólną, natomiast szczegółowe zasady odpowiedzialności zostały doprecyzowane w ustawach, przede wszystkim w Kodeksie cywilnym.

Nie przegap wartościowych informacji – zapisz się już teraz i zyskaj przewagę w zarządzaniu swoimi finansami i zobowiązaniami prawnymi!

Kodeks cywilny – art. 417 i 417¹ k.c.

Zasadniczą regulację odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej zawierają przepisy art. 417 i art. 417¹ Kodeksu cywilnego.

Po pierwsze, art. 417 k.c. stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiada Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Oznacza to, że odpowiedzialność spoczywa na podmiocie, który wykonuje zadania publiczne, a nie na pojedynczym urzędniku.

Po drugie, art. 417¹ k.c. wprowadza szczególną regulację dotyczącą odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez:

• wydanie aktu normatywnego,
• wydanie prawomocnego orzeczenia sądowego,
• wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej,
• zaniechanie wydania orzeczenia lub decyzji.

W przypadku szkody wyrządzonej prawomocnym orzeczeniem albo ostateczną decyzją przepis art. 417¹ § 2 k.c. przewiduje, że odszkodowania można żądać dopiero po stwierdzeniu ich niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu.

Rola przepisów szczególnych

Odpowiedzialność Skarbu Państwa występuje również w ustawach szczególnych. Można tu wskazać między innymi:

• przepisy Ordynacji podatkowej, które odsyłają w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej do przepisów prawa cywilnego,
• przepisy Kodeksu postępowania karnego, które regulują odszkodowanie i zadośćuczynienie za niesłuszne skazanie, niesłuszne zatrzymanie czy niesłuszne tymczasowe aresztowanie,
• ustawę o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.

W sprawach starszych, związanych z decyzjami wydanymi przed wejściem w życie nowelizacji z 2004 r., może mieć nadal zastosowanie uchylony obecnie art. 160 k.p.a., stosowany na podstawie przepisów przejściowych.

W jakich sytuacjach można dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa?

Wadliwe decyzje administracyjne, w tym podatkowe

Odszkodowanie od Skarbu Państwa może przysługiwać w przypadku szkody wyrządzonej przez wadliwą decyzję administracyjną, w tym decyzję podatkową. Chodzi tutaj w szczególności o ostateczne decyzje, które zostały później wyeliminowane z obrotu prawnego lub uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Do takich sytuacji można zaliczyć między innymi:

• przypadki, w których organ administracji publicznej odmówił wydania pozwolenia na budowę, mimo że wszystkie ustawowe przesłanki były spełnione,
• przypadki, w których decyzja podatkowa określiła zobowiązanie podatkowe w wysokości znacząco niezgodnej ze stanem prawnym i faktycznym,
• sytuacje, w których decyzja organu uniemożliwiła wykorzystanie nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie została uchylona lub uznana za nieważną.

Nie każde naruszenie prawa prowadzi jednak automatycznie do odpowiedzialności odszkodowawczej. Orzecznictwo wymaga co do zasady, aby niezgodność z prawem miała charakter kwalifikowany, czyli aby naruszenie było rażące, oczywiste oraz naruszało podstawowe normy, które nie pozostawiają pola do rozsądnie odmiennej interpretacji.

Niezgodne z prawem orzeczenia sądowe

Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa może wynikać także z niezgodnych z prawem orzeczeń sądowych. W grę wchodzą w szczególności dwie grupy przypadków.

Po pierwsze, chodzi o odszkodowanie i zadośćuczynienie za niesłuszne skazanie, niesłuszne tymczasowe aresztowanie lub niesłuszne zatrzymanie, które są uregulowane bezpośrednio w Kodeksie postępowania karnego.

Po drugie, istnieje możliwość dochodzenia roszczeń na podstawie art. 417¹ k.c., po uzyskaniu orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem prawomocnego wyroku. Tego typu sprawy są co do zasady trudne i wymagają uprzedniego przeprowadzenia specjalnego trybu kontrolnego (np. skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia).

Błędne decyzje organów administracji poza obszarem podatków

Podstawą roszczeń mogą być również inne decyzje administracyjne, które zostały uznane za niezgodne z prawem. Można tutaj wskazać między innymi:

• decyzje dotyczące świadczeń z pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych czy różnych form wsparcia, które zostały wadliwie odmówione,
• decyzje z obszaru gospodarki nieruchomościami, wywłaszczeń lub odszkodowań planistycznych,
• decyzje wydane na podstawie przepisów, które następnie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją.

W każdej z tych spraw warunkiem odpowiedzialności jest stwierdzenie niezgodności z prawem, a następnie wykazanie szkody oraz związku przyczynowego.

Przewlekłość postępowania

Odpowiedzialność Skarbu Państwa może wynikać również z przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego lub sądowego. Jeżeli sprawa toczy się latami bez uzasadnionej przyczyny, a strona ponosi z tego tytułu szkodę, może dochodzić roszczeń na kilku podstawach.

Po pierwsze, może wnieść skargę na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Po drugie, może dochodzić odszkodowania na podstawie art. 417 k.c., jeżeli wykaże, że przewlekłość doprowadziła do konkretnej szkody majątkowej, na przykład uniemożliwiła dochodzenie roszczeń, zablokowała inwestycję lub spowodowała utratę określonych korzyści.

Błędy w postępowaniu egzekucyjnym

Odszkodowania można dochodzić także w sytuacjach, w których szkoda powstała na skutek błędów popełnionych w toku postępowania egzekucyjnego. Chodzi między innymi o przypadki:

• zajęcia majątku osoby, która nie jest dłużnikiem,
• egzekwowania należności na podstawie decyzji, której wykonanie powinno zostać wstrzymane,
• omyłkowego zajęcia środków w wysokości przekraczającej faktyczne zobowiązanie.

W takich przypadkach kluczowe jest wykazanie, że doszło do naruszenia prawa oraz że to właśnie to naruszenie doprowadziło do uszczuplenia majątku.

Jakie przesłanki trzeba udowodnić, aby uzyskać odszkodowanie od Skarbu Państwa?

Niezależnie od rodzaju sprawy, aby skutecznie dochodzić odszkodowania, trzeba wykazać trzy podstawowe elementy.

Bezprawność działania lub zaniechania

Po pierwsze, musi istnieć bezprawność działania lub zaniechania organu władzy publicznej. W przypadku prawomocnych orzeczeń i ostatecznych decyzji administracyjnych art. 417¹ § 2 k.c. wymaga, aby niezgodność z prawem została wcześniej stwierdzona we właściwym postępowaniu, na przykład w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w postępowaniu nadzorczym czy w specjalnym trybie odnoszącym się do orzeczeń sądowych.

Sąd cywilny, rozpoznający pozew o odszkodowanie, co do zasady nie bada już samodzielnie legalności decyzji lub wyroku. Opiera się na prejudykacie, którym jest orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem.

Szkoda majątkowa

Po drugie, musi istnieć szkoda majątkowa po stronie poszkodowanej. Szkoda może przybrać formę zarówno rzeczywistego uszczerbku, jak i utraconych korzyści.

Szkoda rzeczywista może polegać na przykład na:

• konieczności zapłaty nienależnego lub zawyżonego podatku,
• poniesieniu dodatkowych kosztów finansowania działalności z powodu błędnej decyzji,
• kosztach egzekucji, kosztach zastawu lub innych zabezpieczeń,
• konieczności sprzedaży majątku po zaniżonej cenie w celu wykonania wadliwej decyzji.

Utracone korzyści mogą polegać między innymi na:

• niezrealizowaniu konkretnej inwestycji w związku z wadliwą decyzją organu,
• utracie przychodów z najmu lub prowadzonej działalności gospodarczej,
• utracie możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym lub planowanym przeznaczeniem.

W praktyce im bardziej „miękka” i hipotetyczna jest szkoda, tym trudniej ją udowodnić. Sąd będzie oczekiwał rzetelnych danych, kalkulacji oraz – bardzo często – opinii biegłego.

Normalny związek przyczynowy

Po trzecie, konieczne jest wykazanie normalnego związku przyczynowego między niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej a powstałą szkodą. Zgodnie z art. 361 § 1 k.c. odpowiedzialność odszkodowawcza obejmuje tylko normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła.

W praktyce oznacza to, że:

• trzeba wykazać, że gdyby organ nie naruszył prawa, szkoda by nie powstała lub miałaby inny, mniejszy rozmiar,
• należy odróżnić skutki błędnej decyzji lub przewlekłości postępowania od skutków wynikających z normalnego ryzyka gospodarczego, działań samych przedsiębiorców lub zmian rynkowych.

Sąd będzie bardzo dokładnie badał, czy szkoda jest rzeczywiście konsekwencją niezgodnego z prawem działania organu, czy też wynika głównie z innych okoliczności.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa a odpowiedzialność urzędnika

Z punktu widzenia osoby dochodzącej roszczeń kluczowe jest to, że pozew kieruje się przeciwko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, a nie przeciwko konkretnemu urzędnikowi.

Istnieje co prawda ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która przewiduje możliwość regresowego dochodzenia od urzędnika części lub całości kwot wypłaconych przez Skarb Państwa. Przesłanki odpowiedzialności urzędnika są jednak bardzo rygorystyczne, a praktyczne zastosowanie tej ustawy jest niezwykle rzadkie. Postępowanie w tym zakresie prowadzi co do zasady prokurator, a sama konstrukcja ma w dużym stopniu charakter teoretyczny.

W praktyce znaczenie ma przede wszystkim odpowiedzialność samego państwa lub jednostki samorządowej wobec poszkodowanej osoby. To te podmioty odpowiadają za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej.

Jak w praktyce dochodzi się odszkodowania od Skarbu Państwa?

Analiza podstaw prawnych i prejudykatu

Pierwszym krokiem jest ustalenie, z jakiego rodzaju działaniem władzy publicznej mamy do czynienia oraz czy istnieje już orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku decyzji administracyjnej, inaczej przy orzeczeniu sądowym, a jeszcze inaczej przy przewlekłości postępowania czy błędach egzekucyjnych.

Dopiero po ustaleniu właściwego reżimu prawnego można rzetelnie ocenić, czy roszczenie odszkodowawcze ma szansę powodzenia.

Ustalenie i wyliczenie szkody

Kolejny etap polega na ustaleniu, jak wyglądałaby sytuacja majątkowa poszkodowanej, gdyby organ działał zgodnie z prawem, oraz na porównaniu jej z aktualnym stanem faktycznym. Różnica pomiędzy tymi dwoma stanami stanowi szkodę.

Na tym etapie warto:

• przygotować szczegółowe zestawienia finansowe,
• zgromadzić dokumenty księgowe, umowy, korespondencję z bankami i kontrahentami,
• zaplanować ewentualne wnioski o dopuszczenie opinii biegłego.

Wezwanie do zapłaty

Przed skierowaniem pozwu do sądu warto wystosować do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wezwanie do zapłaty. W wezwaniu należy:

• wskazać podstawę prawną roszczenia,
• opisać krótko przebieg sprawy i wskazać prejudykat,
• sprecyzować wysokość roszczenia oraz sposób jego wyliczenia,
• wyznaczyć termin na dobrowolną zapłatę.

Wezwanie porządkuje argumentację, a także ma znaczenie dla biegu przedawnienia oraz ewentualnych rozliczeń kosztów procesu.

Pozew o odszkodowanie

Jeżeli organ nie spełni roszczenia dobrowolnie, kolejnym krokiem jest wniesienie pozwu do sądu powszechnego.

W pozwie należy:

• oznaczyć właściwego pozwanego (na przykład Skarb Państwa reprezentowany przez konkretny organ),
• powołać prejudykat, jeżeli jest wymagany,
• opisać szczegółowo stan faktyczny i przebieg postępowań administracyjnych oraz sądowych,
• przedstawić wyliczenie szkody oraz wskazać dowody na poparcie twierdzeń,
• zgłosić wnioski dowodowe, w tym w razie potrzeby wniosek o dopuszczenie opinii biegłego.

Właściwość sądu zależy od wartości przedmiotu sporu. Sprawy o wyższej wartości trafiają co do zasady do sądów okręgowych.

O czym warto pamiętać przed wytoczeniem powództwa?

Po pierwsze, należy dokładnie przeanalizować kwestię przedawnienia roszczeń. Terminy różnią się w zależności od konkretnego stanu faktycznego oraz momentu, w którym poszkodowana dowiedziała się o szkodzie i o osobie zobowiązanej do jej naprawienia.

Po drugie, trzeba mieć świadomość, że ciężar dowodu spoczywa na poszkodowanej. To ona musi wykazać bezprawność (w oparciu o prejudykat), istnienie szkody oraz związek przyczynowy.

Po trzecie, warto realistycznie ocenić ryzyko procesowe i koszty. Spory z zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa są najczęściej złożone, długotrwałe i wymagają zaawansowanego materiału dowodowego. Kluczową rolę bardzo często odgrywają opinie biegłych, które wiążą się z dodatkowymi wydatkami.

Jeśli chcesz skorzystać z profesjonalnej pomocy w tym zakresie, wypełnij formularz kontaktowy – wspólnie znajdziemy najlepsze rozwiązania dla Twojej firmy i pomożemy zabezpieczyć Cię przed ryzykiem podatkowym.

Podsumowanie – kiedy odszkodowanie od Skarbu Państwa jest realną opcją?

Odszkodowanie od Skarbu Państwa za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej jest instytucją realnie funkcjonującą, ale nie stanowi automatycznej konsekwencji każdej wadliwej decyzji czy każdego uchylonego wyroku.

Roszczenia odszkodowawcze mają szansę powodzenia przede wszystkim wtedy, gdy:

• istnieje jasny prejudykat stwierdzający niezgodność z prawem decyzji, orzeczenia lub innego działania,
• szkoda jest konkretna, policzalna i odpowiednio udokumentowana,
• można wykazać, że szkoda powstała właśnie na skutek niezgodnego z prawem działania organu, a nie wyłącznie w wyniku ryzyka gospodarczego, zmian rynkowych czy błędów po stronie samej poszkodowanej.

Jeżeli wszystkie te elementy da się rzetelnie przygotować, pozew przeciwko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego może stać się skutecznym narzędziem dochodzenia pełnej rekompensaty za błędy władzy publicznej – zarówno w sprawach podatkowych, jak i w szeroko rozumianych sprawach administracyjnych oraz sądowych.